古賀茂明「大問題の原子力損害賠償法改正案を国会でこのまま通してはいけない」

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著者:古賀茂明(こが・しげあき)/1955年、長崎県生まれ。...

 政府は今臨時国会で「原子力損害賠償法改正案」を提出した。

 原子力損害賠償法は、一言で言うと、原子力発電所などで事故が起きた時に、何十兆円、いや百兆円に及ぶかもしれない損害について、誰がどれだけの責任を負うか、そして、被害者救済のための資金をどう確保するかを決める法律だ。

【写真】爆撃を受けたような事故当時の福島第一原発

 私たちは福島第一原発事故の際に、東京電力が損害賠償する準備をほとんどしていないことに驚いた。また、東電の株主や債権者であるメガバンクが全く責任をとらない仕組みになっていることに憤りも感じた。

 結局は、政府がいろいろな形で資金援助したり、電力料金として国民が負担することにより、かろうじて被害者救済が進められている。そうした未曽有の過酷かつ理不尽な経験をさせられた後に、原子力事故の損害賠償責任の在り方を見直すのであるから、本来は、国を挙げた大議論が展開されてもおかしくない。もちろん、電力会社による損害賠償への備えを飛躍的に強化するという方向での見直しをすることになる、と誰もが期待するであろう。

 実は、電力会社による損害賠償への備えについては、この法律が1961年に成立して以来、10年ごとに計5回見直しが行われ、電力会社が保険などによって損害賠償に備える義務は毎回必ず強化されてきた(当初の50億円から徐々に引き上げられ、09年には1200億円とされた)。今回は、福島の事故を踏まえた改正だから、上限のない保険契約か10兆円台への大幅引き上げが行われるのではないかと思っていた。

 ところが、今回だけは、電力会社の責任は強化されないことになった。しかも、過去何年も議論を行った審議会の報告書を見る限り、この金額の引き上げについてまともに議論を行った形跡がない。

 この論点一つを取っただけで、いかに今回の改正案がおかしなものかがわかるだろう。
 しかし、国民やマスコミの反応は静かで、今のままでは、ほとんど議論もないまま、衆・参各々数時間の議論だけで法案が通過してしまいそうな情勢だ。 


◆事故の損害賠償を東電は払えず、国民が負担している事実

 福島第一原発の事故が起きたとき、本来損害賠償の義務を負っている東京電力は、破たんの危機に瀕した。

 そこで、国が原子力損害賠償支援機構(現在は廃炉も含めた事業を支援する原子力損害賠償・廃炉等支援機構となっている)を作り、国がその機構に資金支援し、機構が交付するお金で東電が賠償金を支払うことになった。また、除染費用も中間貯蔵施設の費用も国が立て替えているし、その他にも様々な面で、東電が国におんぶに抱っこで、損害費用の工面をしているという状況だ。これまでに東電には8兆4000億円を超える資金が交付され、今後これがどれだけ拡大するかもわからない。その資金は、実質的には、東電への貸付金だが、出世払いと同じで、いつまでにいくら返すとは決まっていない。毎年少しずつ、東電と他の電力会社が互助会的なスキームで返済していくが、いつまでに返せるのかはわからない。

 一方で、東電自身は、本来は破たんしていたはずなのに、今では、巨大な利益を上げている。また、東電の株主や、東電への巨額の融資で毎年膨大な利益を出している銀行は、全く無傷のままだ。

◆被害者救済より電力会社のための法律

 この問題を考えるために、まず、「原子力損害賠償法」の内容を解説しよう。
 「原子力損害賠償法」の目的は、法律に「被害者の保護」と「原子力事業の健全な発達」の2つだと書いてある(第1条)。このうち、特に後者が非常に重要なポイントになる。

 次に具体的な内容を紹介しよう。

 不法行為による損害賠償については、普通は民法が適用される。民法では、事故を起こした人に故意または過失の責任があることを立証しなければならないが、原子力事故の場合には、これは非常に難しい。そこで、この法律では、故意過失の有無にかかわらず、電力会社が責任を負う「無過失責任」を定めている(第3条)。

 また、事故の原因が機器や設備の製造者の過失によるものであっても、損害賠償の責任はまず原子力事業者が負うことにしてある。その方が被害者は迷わなくて済む。「責任集中」という制度だ(これも第3条)

 また、これは特例ということではないが、損害賠償金額の上限については、何も書いていない。つまり、損害がある限り、限度額なしで賠償しなければならないという「無限責任」を電力会社に負わせている。

 ただし、電力会社が責任を負わなくても良い「例外」が二つある。

「異常に巨大な天災地変」と「社会的動乱」だ(第3条1項但し書き)。

 次に、この法律は、事故が起きた時に損害賠償を支払えるようにする措置を採る義務(「損害賠償措置義務」)を電力会社などの事業者に課している(第6条)。それをしなければ運転は認められない。

 ところが、その義務が、何と、1200億円の準備だけで良いとされている。前述したとおり、61年の法制定当時の50億円から10年ごとの見直しで引き上げが続き、JCOの臨界事故などを受けて1200億円になった(第7条)。それが、2009年だ。福島事故の前で、「安全神話」が健在の頃。大規模事故のことなど議論されなかったのだろう。

 この1200億円は現金供託でも良いが、実際には他のやり方が認められている。それは、民間の保険をかけて備える方法と国の「補償契約」による方法の併用だ(これも第7条)。補償契約は国が保険を引き受けるようなものである。

 国が引き受ける事故の対象は、地震・噴火・津波と正常運転によって生じた原子力損害に限定されるが、1200億円まで損害の補填に応じる。それ以外の原因による事故の場合は、民間の保険で1200億円までカバーする。

 政府の補償率は0.2%。1基あたり、年間2億4000万円で済む。滅茶苦茶に低い水準の保険料と言える。

 1200億円で足りないケースは2011年の福島事故までは生じたことはなかったが、法律では、念のために、国は電力会社が賠償するために必要な援助を行うことになっている(第16条)。

 ここまでが制度の概要だ。

◆原発を維持するために何が必要かと議論を進めてきた政府

 実は、過去数年かけて、原子力委員会の原子力損害賠償制度専門部会では、官僚主導で、電力会社の責任強化を避ける驚くべき議論が行われてきた。

 そこでは、原発「国策民営」論が議論の大前提となるように官僚が誘導し、その考え方は、以下のような形で使われた。

――国が原子力発電を「重要なベースロード電源」と位置付けたので、電力会社はそれに応じて原発を運転しなければならない(『国策民営』。)したがって、事故の時には、電力会社だけでなく国も責任を負うべきだ――

 電力会社は、福島の事故後、原発は安全で安いと主張し、経産省もそれを前提にして、「重要なベースロード電源」と位置付けた。ところが、いったん「重要なベースロード電源」の地位を得ると電力会社は、全く逆のことを言い出す。

「原発を維持するには、事故の損害賠償額が少額に抑えられないとリスクが大きすぎて誰も運転できない。損害賠償の上限を設け、それを超えたら国が責任をとることにすべきだ」というものだ。

 しかし、これは全く矛盾している。本来、非常に安全で、しかも、それが客観的に評価できるはずだという彼らの主張が正しいなら、損害賠償責任保険の上限を無くしても保険料はたいして高くはならないはずだ。それを含めても、原発は他の電源よりも安くならなければ、原発は安いとは言えない。

 もし、保険料が高すぎて、事業として成り立たないというのなら、それは、保険会社が、原発は十分に安全ではないと判断しているということになる。原発は危なくて高いということと同義だ。

 国は電力会社に原発事業を義務付けているわけではない。民間企業として、リスクが大き過ぎて運転できないのなら、経営判断として止めるのは自由。現に、いくつもの原発を廃炉にする決定がなされている。
また、「諸外国では有限責任の国が多い」という意見も出た。しかし、危険過ぎる、あるいは、ごみの処理まで入れればコスト的に合わないという理由で、国が原発を止めている 国もたくさんある。それに比べると、日本の規制は緩い。「無限責任は厳しすぎる」というのは根拠がない。

 原発を動かすために、損害賠償責任を軽くしろというのは、全く本末転倒の議論だ。

◆懸念はなくなったと安心させる高等作戦

 審議会の議論を見ていた私は、政府は、「損害賠償に上限を設ける法改正をしてくるぞ」と警戒した。「無過失責任を止めるという議論も出るかもしれない」「天災地変の際だけでも上限を入れるのではないか」という懸念もあった。しかし、春の統一地方選や夏の参議院選で野党の攻撃材料になるような改正は避けざるを得なかったのだろう。

 実際に出てきた法案は、非常に簡単なものになった。

 その第一の柱は、原発事業者などに、事故に備えて、「損害賠償実施方針」を作成して公表することを義務付けること。

 第二の柱は、事故が起きた後、正確な損害額が確定していなくても迅速に仮払金を払いたい場合には、原発事業者に国がそのための資金を貸し付けること。

 第三の柱は、和解仲介手続きにおける時効中断の関係の技術的な規定の整備。

 これらは、少なくともその趣旨に反対するような内容ではない。

 そして、第4の柱は、官僚によって、次のように解説される。

「政府が原発事業者に提供する1200億円の補償契約の規定と原発事業者が1200億円超の損害賠償責任を負った時に政府が支援できるという規定が、ともに10年ごとに期限が来るので、これらを単純に10年延長する。10年ごとの慣例的な改正である」

 こう言われると、ああそうですかとなってしまいそうだ。

 多くの議員は、これは大した法案ではないと思って、簡単に国会を通してしまう。このやり方は官僚の常とう手段だ。

 しかも、この法律は、成り立ちの経緯もあって、所管が文部科学省。審議は文科委員会で行われる。彼らは原発のプロではないので、問題意識が希薄である。

 そこが経済産業省のねらい目だ。この法案は、ほんの小さな改正で、改正しないと期限切れになって政府の補償契約ができなくなりますと言えば、すぐに通してもらえると計算しているのだ。

 しかし、ここまでの話を読んでもらえばわかる通り、この法案の最大の問題は、改正する部分にあるのではない。今後、福島のような事故が起きた時に備えた改正をせず、これまでと同じように電力会社を守り、その分を国が肩代わりして、最終的には消費者と納税者に負担させる「仕組みを維持すること」が最大の問題なのだ。

 正しく理解すれば、これを機会に抜本的大改正を行うべきことは自明だ。来年の通常国会までかけてじっくりと議論すべきテーマである。


◆目的を変更して上限なしの保険契約を義務付けよ

 では、福島第一原発の事故を受けて、どのような改正を行うべきだろうか。

 私がまず第1に挙げたいのは、法律の目的の変更だ。前述したとおり、この法律では、「原子力事業の健全な発達」がその目的に入っている。しかし、これが理由で、「原子力事業が発達できなくなるなら、少し被害者の救済を抑えよう」とか、「事業者の責任を国が代わりにかぶって国民負担にしてしまおう」という議論を認める根拠になる。現に、これまで国は、東電が潰れないようにすることを至上命題としてきた。そのために、被害者救済を渋ったり、除染の範囲を狭くしたりして、本来なすべきことを大幅に制限してきたのだ。

 したがって、目的から原子力事業の発達を削除し、第1の目的を被害者の救済に絞るべきだ。そのうえで、二次的な目的として原子力事業者のみならず、株主、銀行などの利害関係者の責任の明確化と国民負担の最小化を書き込むことが必要だ。

 次に重要な点は、福島の事故でわかったとおり、ひとたび大事故が起きれば、電力会社には損害賠償を行う資金力がないということだ。その結果、国が尻ぬぐいを強いられ、全く無関係な全国の国民にまでその負担がおよぶことになる。

 事故を前提に「世界最高水準」の規制基準が整備されたことで環境は変わったはずだ。原発の安全性は「十分に確保されるようになった」という政府や電力会社の主張を前提にすれば、民間の保険料はかなり安くなるだろう。原発事業者に、事故の時の損害賠償責任保険を1200億円ではなく、上限なしで民間の保険会社と契約することを義務付けることができるはずだ。

 保険料は電気料金に上乗せして、その原発電力の利用者だけが負担することになる。事故が起きれば、民間の保険でカバーされるので、それ以上の国民負担は生じない。

 この方法により、事故の平均的な予想コストが、保険料という形でいくらかわかる。電力会社が言う通り、原発が本当に安いのかどうかが非常に客観的に示されるのだ。

 おそらく、この提案に対しては、何兆円もの損害に対する保険の引き受け手はいないという反論を政府や原発事業者がしてくるだろう。しかし、それは、原発が十分安いという電力会社の主張と矛盾する。それなら、どうして安いと言えるのか。むしろ、高いことの証明ではないのかという反論が可能だ。世界の保険会社の力をもってしても、背負いきれない大きな負担をしてまで原発を動かすメリットなどどこにもない。

 第3に、「異常に巨大な天災地変」は免責という規定も削除すべきだ。今日では、巨大噴火のリスクまで議論されている。また、これまで経験したことのない地震以外の大災害も頻発している。どんな大災害も「想定の範囲内」だ。免責にすべき「異常に巨大な天災地変」などないはずだ。

 その他にも、論点はある。例えば、損害の範囲を広げることだ。除染の範囲を政府が恣意的に縮小する現在の制度はおかしい。さらに、広く環境汚染の被害なども明確に損害として認めるべきだろう。これらを法律で明確化することが必要だ。

 株主や銀行の責任をどうやって問うのかも重要な論点になる。電力会社の破たん処理についても特別な規定を整備すべきだ。

 野党は、上記で述べたような幅広い議論を展開すべきだ。そのうえで、目的変更、上限のない保険契約義務、免責条項廃止という三点セットを含めた抜本的改正案を対案として提出して欲しい。特に、野党第一党であり、脱原発を明確に掲げる立憲民主党に対する期待は大きい。

 国会で、「対案型野党」として、この案を思い切り主張すれば、必ず有権者の強力な支持がえられるはずだ。








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